5.FEDERALISMO E AUTONOMIA

Il giorno 18 ottobre 2001, quasi alla scadenza del mandato parlamentare, è stata votata la norma che sarebbe diventata la legge costituzionale n° 3, che modifica il titolo V della seconda parte della Costituzione. La stessa era stata “convalidata” da un referendum popolare, referendum che aveva però registrato una presenza di votanti pari al 34% della popolazione con una percentuale di “sì” del 64,2%.

L'articolo 117 della Costituzione è sostituito dal seguente:
"Art. 117. - La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n) norme generali sull'istruzione;
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; …”
In sostanza, la Legge 3 Costituzionale affida l’ istruzione alla legislazione concorrente e l’ Istruzione e Formazione professionale alla legislazione esclusiva delle Regioni.
La Legge Costituzionale 3/2001 stabilisce che “la Repubblica non si riparte più in Regioni, Province e Comuni (come recitava l’art. 114 della Costituzione) ma “è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato” e che vi è “il riconoscimento della soggettività originaria delle Regioni e degli enti locali che non costituiscono semplici ripartizioni amministrative del territorio, ma col loro territorio, con la loro popolazione e le loro tradizioni vanno a costituire lo Stato, unico soggetto unitario” .

L’art. 117, comma 3, nel nuovo testo richiama espressamente l’autonomia delle istituzioni scolastiche, lì dove attribuisce alle regioni competenza legislativa concorrente (cioè mista o ripartita fra Stato e Regioni) nella materia “istruzione” ed impone, quale limite al legislatore regionale, il rispetto di tale autonomia.

Recentemente è stato licenziato dal Senato il disegno di legge n° 1187 - presentato dall’onorevole Bossi, Ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione - che propone una aggiunta all’art. 117 riformato. Dopo il 4° comma dell’art. 117 della Costituzione è inserito il seguente:
“Le Regioni attivano la competenza legislativa esclusiva per le seguenti materie:
a) Assistenza e organizzazione sanitaria;
b) Organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione;
c) Definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della regione;
d) Polizia locale.”

E’ la cosiddetta “devolution” che la Lega Nord ha proposto al posto della secessione, cioè la divisione dell’Italia in tre parti: Nord, Centro e Sud .

Devolution deriva da devolved matters, ovvero questioni devolute e fu ed è usato con riferimento al processo autonomistico che ha coinvolto la Scozia ed il Galles nella seconda metà degli anni ’90, approdando alle due leggi (lo Scotland Act e il Government of Wales Act) che hanno istituito Assemblee legislative sia per la Scozia che per il Galles.

Il richiamo alla Scozia sarebbe però più simbolico che reale, sia per le profonde differenze fra la concezione di decentramento inglese e quella continentale che per il divario fra l’assetto costituzionale inglese (che garantisce molto poco le autonomie locali) e quello italiano che, invece, le garantisce moltissimo. Senza parlare dei contenuti della devoluzione scozzese che appare moderata e cauta non solo in rapporto all’assetto stabilitosi dopo la riforma del 2001, ma addirittura rispetto all’assetto delineatosi dopo i decentramenti degli anni ’70 e le “leggi Bassanini”.

Ma veniamo al punto che maggiormente ci interessa: la devoluzione dell’istruzione.

La reale possibilità di spostare competenze dallo Stato alle Regioni, per questa via, si presenta fortemente opinabile, se si considera che comunque la Costituzione riserva (e continuerebbe a riservare, in base all’art. 117, comma 2, lettera n, di cui non si prevede alcuna modifica) alla legislazione statale l’adozione delle norme generali in materia di istruzione.
Su una filosofia non distante da quella del d.d.l. sulla devolution, del resto, si basa la riforma dei cicli scolastici proposta dal Ministro Moratti, ove, in sostanza, si delinea un conferimento alle regioni del complesso delle funzioni relative all’organizzazione scolastica, all’articolazione dell’offerta dei programmi, alla gestione degli istituti scolastici. Si conferma la sensazione - quanto meno nelle dichiarazioni degli uomini politici-che gli obiettivi che vengono attribuiti alla devolution, siano, in realtà perseguibili (e concretamente perseguiti) senza alcuna necessità di mettere mano alla Costituzione.
Se alla devolution non sarebbe dunque imputabile la colpa di voler smantellare l’istruzione nazionale, appare invece più fondata l’obiezione mossa da comuni, province e comunità montane, che “ravvisano una lesione delle competenze già attribuite alle autonomie locali “.

Sabino Cassese parla di un "decentramento molto meno completo, molto meno esteso (rispetto a quello della legge 3/2001, ma che, compiendo una scelta politica, punta direttamente su tre settori togliendo i quali lo Stato è effettivamente lasciato nudo".

Meno nitide e più strumentali, anche se non prive di fondamento, appaiono invece le accuse di un attacco all’autonomia delle scuole. Si paventa un “centralismo regionalistico” che annullerebbe l’autonomia scolastica. Ma quel che vale come limite per lo stato, vale come limite anche per le regioni: l’autonomia scolastica non si tocca. Anzi la riforma Moratti della scuola dichiara esplicitamente che vuole valorizzare tale autonomia, che è ormai una conquista della scuola. Per esempio non ci sono più i “programmi” fissati dallo stato in modo inderogabile, ma solo delle indicazioni nazionali che tocca poi a ogni scuola tradurre nello specifico del proprio territorio. Non a caso la scuola dell’autonomia ha introdotto il “curricolo” che con la legge 53/03 diventa “piano personalizzato di studio”.
Il rischio è, piuttosto, di avere tante legislazioni regionali differenziate sulla scuola, ma per evitare questo sono state introdotte i principi generali fissati dallo stato e gli standard nazionali sull’istruzione.
Il nuovo testo costituzionale apre comunque spazi per future, costanti e striscianti sovrapposizioni nell’esercizio di competenze legislative. come sembra già dimostrare la primissima fase applicativa che ha visto un alto tasso di conflittualità giudiziale innanzi la Corte costituzionale.

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